PPP项目合同体系及关键条款——以线性工程特许经营项目为例
PPP项目作为改变传统的政府公共服务供给模式的新变革，呈现出参与
主体（交易主体）众多，交易周期超长，交易方式规范等特点。而不同交易主体、诸多交易环节、每项交易目标及其每一项变化，都将最终通过具体的合同文本予以
体现。在PPP庞大的合同体系中，又以项目特许协议为核心。如何设计项目合同体系，特别是特许协议的关键条款，平衡项目各方重点关切，顺利完成谈判，最终
实现PPP项目落地实施，是PPP实务中需要特别关注的一个内容。本文以线性工程特许经营项目为视角，在介绍项目合同体系的基础上，重点分析项目特许协议
的关键条款，以期对具体的项目实践有一定帮助。
一、线性工程PPP项目的特点
不同类型的PPP项目，交易结构差异很大，合同体系的关注重点及关键条款亦有巨大差异。研究PPP项目合同体系及其关键条款的基础是搞清楚相应项目的特点。
根据地理分布的特点，可以将PPP项目分为：
点状项目，如垃圾发电、污水处理等。其特点在于项目分布的地理位置仅限于一个特定的区域范围，而且多是位于一个县、市行政区域内，极少跨行政区域。
片状项目，如流域环境治理、新城开发、园区项目等。其特点在于，项目分布的地理位置一般只在一个行政区域内，也有可能分布在若干个行政区域。
线状项目，如高速公路、高速铁路、地下管廊、输（引）水工程等。
线状项目，由于其自身的构造物特点，多数要跨越多个行政区域，一个项
目需要多个政府的授权，但社会资本一般只能统一为一家。其特点在于，项目占地多、拆迁工作量大、实施过程中需要协调的事项多、投资费用变动大、协议需要约
定的事项多等。无论是项目采购程序，还是工程建设过程，以及后期运营管理等均比较复杂，需要协调多地政府。
部分片状项目也存在前述特点，而点状项目则相对要简单的多。
二、PPP项目的主要交易主体
与一般的交易相比，一个完整的PPP项目涉及的交易主体数量多且复杂。线性工程PPP项目中，由于一般都要涉及到多个政府方，衍生的交易关系会变得更加复杂。
1、政府。政府方是PPP项目最重要的参与主体，承担的主要任务包
括：向社会资本授权，承诺兑现对社会资本的付费或补贴，维护良好的项目建设、运行环境，对项目建设运行进行监督检查及行使必要的介入权，到期收回项目资产
等。此外，政府还是PPP项目的主要启动者与政府采购程序的组织者。
2、社会资本，也称投资方，是在PPP项目中，仅次于政府方的重要角色。社会资本承担的主要任务包括：为项目融资，负责项目建设、运行、维护及移交，享有项目投资回报的权利，承担到期向政府移交资产的义务，还要承担项目的投资风险。
3、融资方。由于PPP项目自身的特性，投资方的项目建设资金来源主
要是金融机构。此外，随着融资渠道的多样化，除了传统的银行贷款仍是PPP项目的主要方式之外，基金（包括政府引导基金）、信托、保险等各种资金，也在通
过设计成形式各异的金融产品进入PPP项目，增加了PPP项目建设资金的供给来源。
4、工程承包商。PPP项目的自身特点决定了工程建设在整个项目中的
重要地位和比例，工程承包商自然有了在整个合同体系中的重要地位。但与一般项目的施工单位不同的是，PPP项目中的工程承包商很可能本身又是社会资本（项
目业主）。这是因为，在高速铁路、高速公路这些投资巨大且主要以工程投资为主的PPP项目中，施工、融资、管理优势明显的特大型施工企业或其母公司，同时
很可能就是项目的社会资本。在此类工程的BOT+EPC模式下，更是如此。其标准结构就是，施工企业或其母公司以社会资本的身份获得政府的项目授权，施工
企业根据《招标投标法实施条例》第九条的规定，直接承担项目工程，之后再转入项目运营，从而实现项目从始至终的全产业链式的资源整合，这本身也是世界工程
项目管理的趋势，并早已获得我国政府的鼓励。
5、各类中介机构。鉴于PPP项目整个交易结构的复杂性、专业性，同
时又有对合法合规性的更高要求，因此，专业的中介机构在PPP项目中更加显得不可或缺。这里面包括：为完成政府采购程序而提供采购服务的各级政府公共资源
交易服务中心；拟制项目物有所值评价报告、财政承受能力报告、项目实施方案及帮助设计交易结构的项目咨询服务机构；全程跟踪项目，解决项目推进过程法律问
题，为项目合法合规运行提供保障并拟制项目各类合同的律师；还有特定行业的业务咨询机构等等。
6、社会公众。虽然社会公众在PPP项目中的角色看似并不突出，但却
丝毫不应被忽视。在整个PPP合同体系中，特别是在使用者付费的高速公路、高速铁路项目中，社会公众是支付义务的直接承担者且其人数众多，服务价格及其变
动、服务质量的好坏直接关系其切身利益，社会公共的感受和反应也将直接影响项目的成败。
7、其他参与方。